党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善多元化纠纷解决机制的改革部署要求，多元化纠纷解决机制的建构成为我国当前社会治理的重要内容。西双版纳州两级法院切实贯彻落实习近平总书记提出的“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的要求，结合工作实际，狠抓诉源治理，探索完善矛盾纠纷多元化解机制，以此缓解社会矛盾激增、“案多人少”的司法困境，促进社会治理现代化。笔者以西双版纳中院的审判实践为样本，并结合“不忘初心、牢记使命”主题教育学习调研要求，对矛盾纠纷多元化解机制的运行状况进行实证调研，分析影响制约发展的问题及原因，并提出对策建议，以期为矛盾纠纷多元化解工作的推进和完善提供参考。
一、西双版纳矛盾纠纷多元化解机制的运行状况
近年来，西双版纳州两级法院案件数量持续上升。今年1～9月，共受理案件18154件，同比增加1093件，上升6.41%，结案13549件，结案率74.63%。西双版纳州员额法官人均收案189.6件、人均结案156.2件，居全省第二位（即在昆明市之后）。为化解日益增长的矛盾纠纷和司法资源严重不足之间的矛盾，全州法院在党委领导和上级法院监督指导下，秉持“党委领导、政府支持、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，积极构建诉调对接、社会协同、各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，促进纠纷全程化解、源头治理，取得一定成效。在省法院审判执行质效指标通报中，全州法院一审服判息诉率89.71%，申诉率0.67%，收结案比84.07%，调解、撤诉率为37.43%。
（一）以诉讼服务中心为载体，统筹资源调配。推进诉讼服务中心现代化建设，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合化解平台。中院对诉讼服务中心进行改造升级，面积增至11.63倍，设立10个功能区。勐海县法院新建诉讼服务中心面积达397平方米，勐腊县法院拟新建面积为800平方米的诉服中心。在诉讼服务中心设置调解室，引入社会力量进驻调解，开展诉前调解工作。联合司法局挂牌成立法律援助工作站，律师定期值班，提供法律咨询、参与诉前调解、受理法律援助申请。
（二）以案件繁简分流为抓手，聚焦适调纠纷。两级法院全力推进“分流+调解+速裁+快审”机制改革，充分运用“诉前调解—繁简分流—简案速裁—简案快审”四步解纷法，有效发挥“过滤”功效。组建调解速裁团队，中院及基层法院调解速裁团队共62人，其中员额法官23人，法官助理13人，书记员26人。今年1～9月，调解速裁团队办理民商事案件5041件，占全部民商事案件的49.12%，调解撤诉1701件，调撤率33.74%。
（三）以构筑大调解平台为重点，凝聚解纷合力。加强与各相关行政部门及社会组织的合作对接，发挥社会力量参与纠纷解决的作用。中院与保险协会对接建立保险纠纷多元化解机制，1～9月调解保险纠纷案件2件。勐腊县法院与州公安局交警支队小磨交巡警大队共同建立诉调对接机制，对交通事故案件确定联合调解、委托调解、委派调解、司法确认等协同举措，推动交通事故纠纷多元化解。勐遮法庭与派出所、司法所、交警队及下辖的13个村委会构建警司联调机制，共同参与的基层矛盾纠纷调处网络，确保“小事不出村，大事不出镇”。2014年至今，勐遮法庭通过警司联调共调处纠纷77件。今年1～9月，全州法院通过诉前委派委托调解案件2059件，成功调解379件，调解成功率18.41%，办理司法确认案件203件。
（四）以网上平台建设为基点，提升智慧化水平。推广运用在线矛盾纠纷多元化解平台（以下简称ODR平台），双方当事人可以跨越时间和空间的阻隔，在线实时进行“面对面”友好协商。据统计，平台总访问量3259081次，用户注册量35338名，智能咨询640次，人工咨询285次，上线调解员28名，平台调解案件结案14件。不断深化“互联网+”诉讼服务平台，开展网上立案、跨域立案，优化提供线上线下、便捷高效的诉讼服务。今年1～9月，网上立案100件，跨域立案3件。
（五）以边疆民族州情为着力点，构建特色多元解纷模式。一是构建民族特色解纷模式。勐海县法院勐遮法庭确立“民族语言来接待，案情法理更明了。群众用语来审判，定纷止争效率高。邀请‘康朗’来协助，保障权利促公平。民情案理相合一，司法为民洒阳光”56字民族特色工作方法，邀请村寨的“康朗”“龙巴头”“卡些”等有威望的长者参与案件调解工作。二是构建旅游纠纷快速化解机制。在磨憨、勐罕两个人民法庭加挂旅游巡回法庭，并设勐仑、大益庄园景区、勐景来景区及告庄西双景四个旅游巡回审判点，快调、快立、快审、快结旅游纠纷案件。今年1～9月，旅游巡回法庭、旅游巡回审判点共调处纠纷582件。三是构建涉外涉侨纠纷多元化解机制。设立涉外涉侨案件合议庭。在磨憨口岸、打洛口岸以及中缅边境的勐龙镇设立国门诉讼服务站，为中老、中缅边民、跨境游客、中老、中缅贸易等提供一站式诉讼服务。与州侨办、州侨联联合成立西双版纳州为侨法律服务中心和涉侨诉讼服务中心，开展法律咨询、诉前调解。吸纳侨联侨办的工作人员为人民陪审员、特邀调解员参与案件审理和化解争议纠纷。1～9月，全州法院受理涉外民事案件11件，调解撤诉5件。
二、制约矛盾纠纷多元化解机制发展的困难和原因
经过深入三县（市）基层法院及其派出人民法庭以及勐海县勐遮镇、勐混镇及西定乡等乡镇相关部门走访调研、座谈，分析西双版纳州新形势下矛盾纠纷的特点难点，查找制约多元化纠纷解决机制发展的因素。
（一）西双版纳州新形势下矛盾纠纷
从西双版纳州的情况来看，由于经济社会不断发展，渐进深入的体制机制改革以及公民法治意识、权利意识不断增强，各类矛盾纠纷高发、多发，矛盾纠纷总体数量呈上升趋势。
一是主体多元化。社会矛盾纠纷涉及全社会诸多社会群体和不同社会阶层，纠纷当事人已由过去的单纯公民之间，过渡到公民与法人、法人与法人、公民与政府之间多方的多元化主体。
二是类型多样化。随着西双版纳经济社会发展，外来投资增多，外地人与本地人之间，外地企业与本地企业之间经济交往越来越频繁，矛盾纠纷已经由过去家庭、婚姻、抚养、赡养、人身权益等传统类型纠纷变为合同纠纷为主的各类经济纠纷。以2018年纠纷为例，合同类纠纷7181件，占民商事案件的72.11%。上升较快的纠纷类型主要有物业服务合同、商品房预售合同、信用卡纠纷、民间借贷、房屋租赁合同、劳动争议、农村建房施工合同以及农业、渔业、林业承包合同。同时，涉及非法集资、企业改制、劳动用工、环境污染、涉军等新型、复杂的矛盾纠纷不断增加。
三是规模群体化。集团诉讼、涉众型诉讼案件不断增加。比如在农村土地流转、承包经营权转让等引起的纠纷中，承包方与发包村民小组、村民的纠纷涉及人数众多。在征地拆迁、补偿安置、“两违”整治等引起的纠纷中，拆迁户、政府成为纠纷当事人；在经济纠纷方面，因企业经营困难导致欠薪而引起的纠纷中，企业员工和经营者成了纠纷当事人；在商品房买卖过程中，由于房地产企业资金链断裂或违规操作等形成了一系列案件。纠纷的群体化、规模化趋势造成纠纷解决难度加大，牵一发而动全身，部分当事人集体上访、闹访，直接影响社会稳定。
四是纠纷复杂化。当前，矛盾纠纷形成的社会因素多，生成过程复杂，在矛盾纠纷的彼此消长过程中，还关联诸多不稳定因素，其后果不是涉及一个人或几个人的利益，而是涉及众多当事人的利益，甚至可能引起一系列的连锁反应，增加了当前矛盾纠纷的复杂性。一些因历史原因导致的复杂矛盾纠纷，牵涉多个部门，有关单位部门和基层组织很难及时予以解决，导致纠纷久拖不决，同时也增加了纠纷调处的难度。
（二）制约多元解纷机制发展的因素
一是思想认识不统一。随着矛盾纠纷的不断增长，依据现有的司法资源和审判力量已经不能完全满足人民群众日益增长的司法需求。同时，许多纠纷涉及到利益之间的平衡，由于诉讼并不能像群众期望的那样解决所有纠纷，不少案件虽经法院判决但还是案结事不了，涉诉信访不断，因此必须大力推进矛盾纠纷多元化解机制建设，从根本上解决好矛盾纠纷。但目前相关部门的思想认识不统一，有的部门还没有认识到多元解纷是社会治理和国家管理的重要工作，对这项工作不积极，还存在“有纠纷找法院”的片面思想，没有看到这项工作在推动国家治理中的重大意义。诉调对接工作主要靠法院推进，作为对接单位，有的行政机关和社会调解组织对调解前置定位不清，没有对诉讼和调解的关系形成正确的认识。有调解机构认为，诉前调解不过是帮助法院完成任务，而非其本职工作，稍遇调解阻力，便鼓励当事人进行诉讼，解纷导向不佳。部分群众对人民调解的地位作用、法律效力不了解，认为只有打官司才能解决纠纷，不愿意接受诉前调解。部分律师和法律工作者为了自身的经济利益，对诉前调解或委托调解不配合、不支持。社会主体对非诉讼方式解决纠纷不信服，导致法院诉前分流案件数量不高（约为1900件），诉讼案件依然居高不下（2016年18444件、2017年18420件、2018年20065件、2019年1～9月18154件）。
二是大调解格局尚未建立。调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等几种矛盾纠纷化解机制之间相互独立，分属不同机构，相互之间缺乏协调配合，行政机关、司法机关、行业性调解组织单打独斗，相互沟通衔接不够，没有充分发挥矛盾纠纷化解的整体合力，缺乏统一有效的化解纠纷引导机制。虽然州委政法委出台了相关文件，但存在相关部门落实不力的问题，作用发挥不明显，工作机制尚未形成合力，各部门之间缺乏配合联系，各自为阵，难以真正发挥机制作用。以勐海县勐遮镇为例，勐遮法庭收案数逐年上升，2014年153件、2015年253件、2016年289件、2017年305件、2018年302件、2019年1～9月359件，虽然镇党委政府牵头建立警司联调机制，但是由于机制落实不到位、未形成合力，警司联调作用发挥甚微，调处案件仅占勐遮法庭收案数的3%至6%，大量矛盾纠纷在诉前得不到有效调解而涌入法院，导致案件逐年骤升。
三是工作开展不平衡。建立多元化纠纷解决机制的构架还不完善，法院立案环节案件的甄别分流无规范的区分标准和分流规则及会商沟通机制。全州法院案多人少的矛盾依然突出，诉前调解工作亟待加强，就如何做好诉前调解工作需进行深入探讨和研究。调解与诉讼衔接不畅通，在矛盾纠纷化解中参与主体远未达到“多元”，转移交办等流程节点仍未打通，严重制约了解纷实效。律师等法律工作者的积极性没有充分调动起来。乡镇综治中心及社区、街道、村委会、农场等基层组织的解纷作用没有充分发挥。各种行业性组织、社会团体、矛盾纠纷比较集中的行政部门没有充分参与到多元解纷的“大盘子”中来。
四是运用信息化手段解决纠纷的推广应用不够。在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR平台）集合在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁、在线诉讼五大服务功能，其依靠网络信息技术将矛盾纠纷化解搬到线上，在多个地区、多个领域取得了令人瞩目的成就。但需要看到的是，西双版纳州属于边疆少数民族地区，互联网思维和智能手机的应用不深入，相关部门、相关机制的建立不完善，造成在线解纷平台应用不充分。加之，传统的调解技巧中一些面部表情、肢体语言的运用在网络条件下通常不能充分发挥作用，使得ODR平台对于某些其他类型纠纷的解决优势并不明显。例如，婚姻家庭类纠纷的调解相对网络平台，由调解员与当事人亲友动之以情，晓之以理更容易成功。
五是人民调解员作用发挥不充分。据统计，全州有385个人民调解组织、6936名调解员，2019年1～9月共人民调解员受理案件2729件，调解成功2697件，成功率达99%。人民调解在机构数量、解纷人数、纠纷处理数、调解成功率等各方面远远胜于法院，但人民调解员人均调解纠纷案件仅0.39件，其作用发挥还不够充分，尚未达到“人尽其才物尽其用”的作用。人民调解员的选拔、培养机制尚不完善。调解员观念亟待转变。在多元纠纷化解领域，部分调解员的观念存在偏差，依法调解的理念没有确立。大多数调解员是非法律专业人士，调解过程中侧重于“情”与“理”等调解手段的运用，缺乏专业性法律知识的引导。对人民调解组织、调解员的培训、指导缺乏针对性、实效性，培训的层次较低，缺乏系统培训，尚未对人民调解员进行规模较大的系统培训。培训随机性强，范围较小，大都是利用巡回办案、邀请人民调解员旁听、参加调解例会等渠道的形式进行。由于部分调解员文化水平有限，存在调解协议不规范、质量不高等问题，导致司法确认难以进行。
六是经费保障亟待加强。法院目前开展的多元化纠纷解决平台构建缺乏专项经费的支持与保障，对于参加调解的专业调解员无法提供交通补助、误餐补助等必要性补贴，对于某些需要购买社会服务方式支持的调解无从开展。
三、完善深化矛盾纠纷多元化解机制的对策
针对调研发现的制约工作发展因素，就深化矛盾纠纷多元化解机制建设提出以下五个方面工作思路，推动多元化解工作提质增效。
（一）加强联动，主动融入社会综治大格局
坚决贯彻落实习近平总书记“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的要求，将调解前置工作融入到社会综合治理大格局，让调解前置在党委政府的领导和统筹之下获得强大生命力。一是继续争取党委、政府支持，将矛盾纠纷多元化解机制建设纳入社会治理创新总体规划，加强对矛盾纠纷化解机制建设的组织领导。建议成立西双版纳州矛盾纠纷“大调解”委员会，由州委政法委牵头，政法委书记担任“大调解”委员会主任，整合法、检、公、司、安等政法系统及相关职能部门力量，建立完善合理实用的矛盾纠纷多元化解机制，形成全州范围矛盾纠纷“大调解”工作格局。二是自觉向州委政法委汇报工作，积极主动对接司法局、人社局、民政局、工商联、行业协会、商会等具有解纷职能的有关单位和部门，打通法院诉讼服务中心的沟通和信息渠道，拓展公证参与人民法院司法辅助事务，形成矛盾纠纷多元化解的工作合力。三是指派人民法庭工作人员进驻乡镇（街道）综治中心，或建立协调联动机制，主动介入矛盾纠纷的社会化调解，将矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态。四是下沉基层一线，将司法实践中的调解好经验、好案例、好点子带到乡镇（街道）村（居）网格，加强人民调解、特邀调解指导。六是建立与辖区外各地法院之间的诉讼服务协作机制，在提交申请、材料收转、文书送达等方面共享信息资源，扩大跨域诉讼服务范围。
（二）多措并举，推进矛盾前端治理
一是在诉前环节普遍予以法律指导，建立调解劝导制度，法庭受理案件前向当事人释明调解与诉讼的利弊，劝导当事人理性选择解纷方式。二是加大矛盾纠纷多元化解机制的宣传力度，大力宣传机制优势，推广多元的解纷渠道指引，明确群众对诉与非诉的认知，普遍确立对矛盾纠纷多元化解机制的认可。三是找准诉调对接切入点，拓宽调解前置范围。着眼于诉调对接开展理论实践探索，因地制宜，结合西双版纳州案件情况构建立案环节的甄别和分流机制，对于家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷推行调解前置，按照统一流程进行调解分流，引导当事人在登记立案前先行调解，从源头上减少矛盾纠纷进入诉讼程序。
（三）严格管理，提升调解业务规范化水平
一是完善特邀调解员准入机制。商请政法委，明确规定特邀调解员选任的任职标准、职业道德准则，将特邀调解员的选任与管理等纳入正轨，建设一支高素质的特邀调解员队伍。二是加强律师调解员队伍管理。商请司法局出台细化律师参与调解和化解涉诉信访工作的管理与考核办法，推动律师参与调解工作常态化。三是认真履行好法院对特邀调解员、人民调解员的业务指导职责，加强常驻法院调解员管理指导，建立“一带一”业务指导机制，逐步提高调解工作的规范性。
（四）精准发力，加大智慧诉讼服务建设
打造依托信息技术，贯通大厅、热线、网络、移动端，通办诉讼全程业务的“智慧诉讼服务”新模式。一是推广中国移动微法院应用，加强律师服务平台建设，打通当事人和律师身份认证渠道，提供网上引导、立案、交退费、查询、咨询、阅卷、材料提交、联系法官、保全、庭审、申诉等一站式服务。二是应用诉讼服务大厅便民服务的智能化设备，完善12368诉讼服务热线智能问答系统，构建“厅网线巡”一体化服务平台建设，实现信息的互联互通。三是加强“互联网+”调解新模式推广应用，拓展在线矛盾纠纷多元化解平台运用，着力推动在条件成熟乡镇（街道）建设一批示范性工作室。四是深度挖掘立案、调解、速裁、信访等信息资源，开展大数据分析，科学研判各类矛盾纠纷发展态势和审判执行质效情况。五是探索引入社会化服务。将送达等能够由社会第三方辅助完成以及能够外包的服务性工作逐步剥离出来，通过购买服务，由社会化专业化团队开展，进一步规范购买社会服务的种类、性质和内容。
（五）加强考核，完善调解工作业绩考核机制
在现有的调解工作考核办法的基础上开展调研，按照法官、调解员、司法辅助人员的承担工作的真实情况，合理测算工作量，提升经费保障标准，充分调动工作积极性。一是完善考核指标体系化设计，重纠纷化解实际效果，轻数据指标。二是科学测算法院工作人员参与调解、办理司法确认等业务的工作量权重，据实计入业绩考核总分。三是建立纠纷调解后回访评价机制，将回访情况计入调解员业绩考核总分。四是全面提高调解经费保障水平，积极争取党委、政府支持，将矛盾纠纷多元化解机制建设纳入社会治理创新总体规划，探索建立由党委政府主导的统一经费保障机制，根据人民调解员的考核结果依法依规发放补贴，确保解纷力量持续健康壮大。